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    《自然資源價格評估通則》解讀 中國國土勘測規劃院地價所 趙 松

    來源: 日期:2021-04-13 15:05:29
            完善自然資源評價評估技術體系,顯化自然資源資產質量與價值,是建立自然資源有償使用制度的基礎工作,也是深入貫徹落實黨中央精神的具體舉措,更是自然資源部履行自然資源保護和合理開發利用、開展自然資源資產核算和負債表編制等職能的重要支撐。為滿足新形勢下自然資源價格評估管理工作需要,本輪機構改革以來,部自然資源開發利用司持續推進該領域的理論方法研究與試點實驗工作,與中國土地估價師與登記代理人協會等單位共同組織專家編制了《自然資源分等定級通則》《自然資源價格評估通則》(以下簡稱“兩通則”)。近期,兩通則已通過審批,作為行業標準發布,并將于2021年6月起實施。在此針對《自然資源價格評估通則》(以下簡稱“估價通則”)的內容進行重點解讀。
            一、估價通則的基本定位
            估價通則是首部針對包括土地、礦產、海域海島等各類自然資源的價格評估進行整體性規范的技術標準。由于現行標準體系中,已具備了土地、礦產、海域等部分自然資源門類的相關技術標準,而在不同自然資源領域中,既有評估實踐工作的廣度和深度存在較大差異,故做為通用型標準,本次標準編制工作在堅持科學性、規范性、實用性、統一性等基本原則的基礎上,注重體現了兼包并容、繼承與引領并進的基本定位。
            兼包并容:充分尊重現行各類自然資源價格評估的國家標準、行業標準、團體標準及準則等技術文件,在現有標準基礎上對各類自然資源價格評估技術進行梳理辨析、歸納融合后,以詳略結合的文字規范表述,以確,F有價格評估專業活動與管理機制的穩定運行。    
             繼承與引領并進:在繼承已有成熟技術方法的基礎上,對于缺少針對性、適用性的評估技術規范,或現行規范不能滿足新時期自然資源資產管理需求的方面,通過明確核心理念、定位、技術思路與關鍵指標等進行基礎性規定,為今后適時研制技術細則奠定基礎。
            同時,對于尚處于探索、試點階段,或上位管理政策正處于重大改革研究期的內容,本次規程編制中進行了靈活處理,以保證在鼓勵探索的同時,不予可預期的改革方向相突出。例如,關于自然資源生態價值評估,通則中僅規定了原理性方法和公式,以便于銜接各類資源生態服務功能評價評估的差異性,為進一步深化研究預留充分空間。
            通則的出臺填補了本領域的空白,其生效實施將為即將全面開展的全國自然資源價格評估及與政府公示價格體系建設提供技術保障,有助于實現自然資源評估工作的科學化、規范化,進而有效支撐自然資源科學保護與合理開發利用。
            二、估價通則的技術要點解讀
             基于上述基本定位,結合現行價格評估專項技術在各類自然資源領域的發展狀況,充分考慮指導實踐工作的應用需求,估價通則的設計體現了“重統籌融合,補遺漏缺失”的整體性理念。
            (一)估價通則的主要內容
             按照評估工作的核心技術內容與各類評估實踐中的具體操作環節,估價通則中涉及的主要內容包括:范圍、規范性引用文件、術語和定義、基本技術原則、主要技術路徑、價格內涵的界定、價格影響因素、各類自然資源價格的基本評估方法與應用要點、自然資源保護涉及的價格評估、政府公示價格評估,以及基本執業準則等十一章及三個分別針對部分類型自然資源評估方法的規范性附錄。
            1.范圍。本部分明確了涉及的內容及適用范圍,按照廣大應用方需求,清晰界定了通則與各類自然資源評估領域現有技術文件的關系與應用規則,即“凡本文件未列明事項,在各自然資源門類現行規范性文件中有所規定的,從其規定”。
            2.規范性引用文件。本部分列示了通則中直接引用的各類自然資源價格評估相關技術文件,共計四部國家標準、七部行業標準及專業準則、文件規范等。
            3.術語和定義。本部分明確了16個術語和定義,其中包括自然資源、自然資源價格、自然資源價格評估、政府公示價格等自然資源評估領域的6個通用性術語,據此明確本領域的基本定位;同時收入了做為評估對象,在全篇中高頻使用的建設用地、耕地、園地、林地、草地、礦業權、礦產資源、濕地、海域和無居民海島等10個具體資源(或權利)的定義,文字表述與《國土空間調查、規劃和用途管制用地用海分類指南》及相關法律規定相銜接。
            4.基本技術原則。技術原則是價格評估的技術路徑和方法運用中需要遵循的基本原理和規律。本部分明確了在各類自然資源評估中具有高度共識的六項技術原則,即替代原則、合理有效利用原則、預期收益原則、供需原則、貢獻原則、變動原則等,其中“合理有效原則”是對“最高最佳原則”的優化表述,旨在體現評估中對直接經濟效益與生態保護、可持續利用的整體考量,彰顯生態文明理念。
            此外,增加了主要適用于生態價值評估的“主導價值原則”,有助于在生態價值評估中突出重點、增強共識。
            5.主要技術路徑。以基本經濟學原理和技術原則為基礎,對各類自然資源評估中常用的具體方法進行梳理、歸類后,以通用性、規范性的語言表述為五條主要技術路徑,即交易實例比較修正路徑、預期收益貼現還原路徑、整體價值剝離顯化路徑、重置成本模擬分析路徑、價格或費用標準修正調整路徑;同時枚舉了各條技術路徑下所包括的技術方法,與后續章節內容相呼應。
            6.價格內涵的界定。本章突出了價格內涵界定環節在評估中的基礎性、重要性地位,明確了一般規定和構成價格內涵的基本要素;分別對不同門類自然資源評估中,如何從市場特征、權利類型、權利年期、開發利用條件、時間特征等方面嚴謹、清晰、規范的界定價值內涵做出明確規定。
            7.價格影響因素。本章規定了影響自然資源價格的共性因素,并充分考慮了與分等定級中資源質量評價因素的合理銜接。本章依據因素基本屬性的差異將其劃分為自然因素和社會經濟因素;依據因素作用尺度的不同將其劃分為一般因素、區域因素、個別因素。
            本章未包括影響自然資源生態價值的因素,亦未詳細枚舉各類自然資源評估中的具體因素,但明確了參照執行的現行技術標準。
            8.各類自然資源價格評估方法及應用要點。本部分規定了各類資源價格評估的主要方法與評估要點,按建設用地、耕地、園地、林地、草地、其他土地、礦業權、海域和無居民海島等具體資源類型分節表述,詳略程度視相應類型資源價格評估中現有技術標準體系的成熟程度而有所差異。
            對于已具備可操作性強的技術標準或相關文件的資源類型(例如:建設用地、礦業權),簡要提煉要點,在相應部分直接列明需依據執行的文件,以保持繼承和穩定。
            對于現有技術標準相對完善,但尚未依據近年改革方向而更新相關技術要求的資源類型,在繼承的同時,有所發展。例如:根據修訂后的《農村土地承包法》補充了不同權利和目的下的耕地評估要點。
            對于現有技術標準缺少針對性,不足以滿足應用需求的資源類型,在梳理總結現行規程的基礎上調整、優化相關規定。例如:單列園地評估一節,突出其特點與重要性。
            林地價格評估部分,在對現有《森林資源資產評估技術規范》和《自然資源(森林)資產評價技術規范》進行分析總結的基礎上,提出林地價格的主要評估方法、估價要點和不同目的與權利的林地評估,并以附件形式詳列各評估方法的技術要求。
            草地價格評估部分的處理與林地類同,在現行《農用地估價規程》基礎上形成草地評估的具體方法和要點,以規范性附錄呈現。
            關于海域及無居民海島的評估,因《海域價格評估技術規范》已于2020年8 月出臺,無居民海島評估的相關規程也正在制訂之中,本標準保留和繼承既有規定,同時考慮到實踐需求,參照城鎮土地估價的技術原理,拓展了與無居民海島特征相匹配的評估方法;附件C中補充詳列了海域價格評估中的海域基準價系數修正法、無居民海島價格評估中的使用權出讓最低價系數修正法。
            9. 自然資源保護涉及的價格評估。本章對自然資源保護補償和自然資源生態損害賠償兩種目的下進行價格評估的技術思路、方法等進行了原理性表述,并列示評估要點與程序。
            10.政府公示價格評估。本章在《城鎮土地估價規程》《農用地估價規程》及《農村集體土地價格評估技術指引》的基礎上,根據資源類型系統梳理整合了建設用地、耕地、園地、林地、草地基準地價和海域基準價等政府公示價格評估的技術路線、評估程序及各主要評估環節的基本要求。為保證政府公示價格體系的完整性,將標定地價評估單列一節,明確要求執行《標定地價規程》的具體規定。
            11.執業準則。本章規定了評估機構和專業人員在執業中的基本遵循,并對自然資源價格評估成果進行了基本規定,旨在落實《資產評估法》的有關要求,增強本領域的規范性和專業性。
             12.附錄。通則包括三個規范性附錄,分別為A林地價格評估方法、B草地價格評估方法、C海域、無居民海島的其他價格評估方法。
            (二)估價通則部分內容的處理思路
            1.關于編寫體例。因多類自然資源已形成針對自身特征與需求的評估技術標準,故有觀點認為,作為通則,應匯集各相關規程的核心內容,盡可能翔實具體,使用者依照此文件即可開展基本評估活動;另有觀點認為,通則應僅就具有基礎性、通用性的內容進行明確界定,各類自然資源評估的具體方法、技術細節等內容應在細則或專項規程中予以表述。
            起草組經多次試驗和論證,綜合兩種觀點,采用詳略結合的編寫體例。對涉及基本理念、核心技術、通用規則,特別是針對新形勢新要求下需要協調統一的不同資源分項或整體評估中涉及的關鍵內容進行詳細、明確的闡述;對于各類資源評估中成熟的技術方法、適用的細節性要求等僅進行概要性表述,直接列示需執行的現有技術文件,從而發揮“通則+各類針對性技術標準”緊密銜接,共同規范自然資源評估的作用。
            2.關于“價格”與“價值”的辨析。關于評估結果應定位為待估對象的“價值”還是“價格”,在本領域一直存在不同觀點,此次仍有較多專家就此提出意見和建議。起草組經充分討論分析,統籌考慮評估結果的形成機理、本質特征、不同語境下的習慣性表達等,采納多數人觀點,以“價格評估”作為通用性表達,即認定評估結果是評估標的物在公開或特定市場條件下的價格估計值,雖不是真實發生的市場價格本身,但是對市場價格的模擬,屬于價格范疇。因各類生態系統服務的市場機制尚未形成,當評估對象的內涵以生態價值為主導時,使用“價值評估”表述。同時,增加“自然資源價格”和“自然資源生態價值”兩個術語,予以明確界定。
            3.關于對部分現有評估方法的取舍和優化。針對現行農用地評估技術標準中的“評分估價法”,有意見認為其科學基礎不足,爭議較大,不宜推廣。起草組經調研、論證,認為此法實踐驗證尚顯不足,故采納意見,不在本標準中作為主要評估方法予以列示。
            此外,標準中針對現行技術標準體系中存在的個別遺漏或未能及時更新的內容進行了補充完善,例如:依據《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的相關要求,完善了關于政府公示價格更新的表述;經合理性分析,增加了農用地基準地價系數修正表編制的技術方法,即可參照定級因素綜合分值編制;在價格的市場特征界定中,除公開市場價格外,增加了“特定市場上關聯各方在充分考慮各自利益前提下可接受的公允價格,以及適用于特定供求關系的其他價格”等內容。此類細節優化在不與現行技術標準沖突的前提下,較好響應了近年市場發育及評估實踐的需求,體現了標準的先進性。
     
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