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    《民法典》如何激活農民住房財產權

    來源: 日期:2021-01-15 10:36:50
    四川恒通房地產土地資產評估有限公司重慶分公司 徐長林
     
            上篇文章恒通讀“典”——《民法典》對估價工作的影響分析了居住權創設可能對評估技術方面帶來的影響,更多的是針對城市住宅房屋的。城市住宅設立居住權對激活資產的作用有限,可以合理預測城市住宅居住權通常會在親屬之間設立,一般不會基于商業目的來設立居住權。故城市居住權是“人役權”,針對的是特定人設立的。在國有土地上通常沒必要基于有償的目的設立一個和房屋所有權年限同期的居住權,這意味著實際上是把房屋的占有、使用權進行了讓渡,而基于此目的可以通過轉讓房屋的所有權來實現。目前各大城市針對購房者的戶籍地、居住年限、社保資格等身份條件進行限購或差異性繳納房產稅(上海、重慶)的政策不是法律法規,是調控的手段,理論上不能對抗《民法典》的居住權制度,而法律給定的居住權制度、法律空間都有可能使得調控政策失效。居住權的設立可以為“以房養老族”突破現有物權制度障礙,該問題本人將在以后專章分析。
            居住權創設的重大意義可能在于農民宅基地上修建的住宅,它能真正使宅基地的“三權分置”可落地操作,使得農村住宅房屋實現間接的轉讓,消除制約農房抵押的重大制度障礙,激活農民住宅的財產權。居住權創設于農村住宅上純屬個人意見,難免有不正確之處,歡迎指正。
            改革開放40多年來,隨著社會經濟的發展,農村社會結構發生了重大變化,大量農村人口外出打工謀生,有的已經在城里安居樂業,導致不少農村出現了空心化。據統計,截至2019年底,我國常住人口城鎮化率達到了60.6%,84,843萬人常住在城里,但戶籍人口城鎮化率僅為44.38%,大約16%的城市人其實戶口還在農村。據有關部門推測全國農村至少有7,000萬套以上閑置房屋,一些地區鄉村農房空置率超過35%。農房及宅基地成了沉睡的資源,盤活利用好農房資源是增加農民財產性收入的重要途徑。
            如果僅有農民向城市單向流動,而沒有城市資本、人才等資源向農村流動,那么鄉村振興就會停留在口號上,農村衰敗很難避免。“市民下鄉”“閑置農房使用權流轉”一直是當下的熱門話題,城鄉二元化的產權制度一直是阻礙供需雙方資源流動的重大障礙。英國著名的法律史學家梅因說過“迄今為止的社會運動都是從身份到契約的運動”,農村不動產產權與人的身份緊密掛鉤的現行產權制度未來肯定會改變,這是現代社會發展的趨勢決定的。農地和宅基地的社會保障價值正在逐漸消退弱化,但還未終止,其承載的維護社會政治穩定的功能還未消失。相信不久的將來,隨著國家社會保障網的完善,其作用會消失,但基于制度的慣性,還會有相當長的一個過渡期。目前,這種與成員身份相掛鉤的制度也正在逐漸改變。今年9月9日,自然資源部在對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復中就已明確城鎮戶籍人員可以因繼承房屋占用宅基地,可按相關規定辦理確權登記,在不動產登記簿及證書附注欄注明“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”。該規定已經開始在產權登記上突破了宅基地使用權人只能登記農村集體經濟組織成員的規定,已經在一定程度上突破了身份的限制。國家也在醞釀出臺政策,促進“鄉賢下鄉”搞建設,“鄉賢下鄉”成為了鄉村振興的一把利器。保證該制度執行的首要問題就是要賦予其農村宅基地使用權,安居才能樂業。國家在相關文件中也表示允許返鄉下鄉人員與農民共同開發自建房完成創業。
            為落實中央提出的“落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權”的要求,2018年德陽市針對農村大量農房資源閑置、缺少交易平臺、缺乏規范流轉程序等問題,以成都農交所德陽所為中心,整合律師事務所、公證處力量,創新實施《律師法律審查意見及見證書》+《公證書》+《交易鑒證書》“三書”模式,通過規范農房使用權流轉程序和要件,推動閑置農房良性流轉,最大程度保障流轉雙方的合法權益!睹穹ǖ洹奉C布以后,居住權制度的設立更是讓人們看到權益保障將會進一步得到加強,最近幾個月德陽農房流轉價格大幅度上升,據稱與農房居住權物權化有關。
            如果在農民宅基地修建的住宅房屋上創設居住權就可以使得房屋的所有權人和房屋的占有、使用人分離,可以保障房屋占有、使用人的權利,避開在農村集體宅基地上對宅基地使用權人身份限制要求,不改變房屋所有權人,不改變宅基地使用權人,不違反當前的有關宅基地使用權的相關規定,可以最大限度的把民法典設置的居住權制度效能用足。針對現實中如何靈活利用居住權,筆者作出以下幾項展望。
            一、破解居民農民之間合作建房難題
            城鎮居民在集體土地上建房目前可以通過拍賣獲得集體建設用地,但僅限于集體經營性建設用地,可以修建住宅,但是不得用于銷售,只能用于租賃。除了租賃以外,《民法典》賦予了可以創設有償居住權的空間,居住權是用益物權,比屬于債權的租賃權保障程度更大。但我認為這種方式空間不大,因為這會對現在的城市住房制度造成沖擊。
            還有一種方式是與農民聯建,農民出宅基地,居民出錢,這種模式雙方權益是很難得到有效保障的,居民取得的畢竟還是債權,一旦發生法律糾紛,居民是很難得到房屋的,通常都是退還建房的資金。2008年汶川地震,都江堰市發布的災后農村住房重建相關政策中有“與災毀農房戶合作建房的可以按相關規定分割農村房屋產權或辦理房屋共有產權”,按當時的相關制度規定這種做法不僅突破了《土地管理法》和《物權法》的規定,有潛在的隱患,也突破了《民法典》的相關規定。有了居住權制度以后,可以通過登記居住權來保護出資方的利益,通過賦予居民聯建房屋居住權即可解決這個問題,農民獲取房屋所有權,居民獲取房屋居住權。
            二、突破農房限于農村集體經濟組織內部流轉的限制
            目前農村房屋閑置問題突出,最根本的原因是農村房屋沒辦法交易,由于受困于宅基地使用權,只能局限于同一集體經濟組織成員之間流轉,對身份的嚴格限制實際上使農房幾乎無法交易,無法實現其價值。據預測,我國每年用于農房建設的資金接近10,000億,新建農村住宅約7億平方米,每年的萬億資金實際上就變成了沉睡的資金,成為了沉沒成本。通過簽訂租賃合同的方式,買賣雙方其實都擔心交易安全問題,且租賃合同期限不能超過20年。20年的期限顯然有時候不能滿足雙方的需求,雖租賃權有買賣不破租賃的規定對抗所有權規定,現實當中一旦所有權人進行變更,常有租賃權得不到保障之事。農房上設立的居住權作為一種用益物權與所有權實現分離,在不動產登記部門進行登記設立,不受所有權轉移的影響,保障力度更大。在目前宅基地使用權登記受限的情況下,可以在房屋的所有權上創設居住權來實現長期占有、使用農村住宅房屋,實現房屋實用價值的流轉。居住權人不僅可通過對房屋占有、使用來實現房屋價值從所有權人到居住權人之間流轉,居住權人還可以通過對房屋占有、使用權的讓渡(轉讓、出租、繼承)來實現處置居住權及居住權財產價值流通變現。
            三、有償取得的居住權可以轉讓、出租、繼承
            農村住宅房屋的居住權可否轉讓轉移呢?《民法典》第369條規定:“居住權無償設立,居住權不得轉讓、繼承,設立居住權的住宅不得出租,但是當事人另有約定的除外?礂l文居住權應該是不允許轉讓和繼承的,但僅限于無償設立,如果有償設立也不允許轉讓、繼承,那也不符合《民法典》立法意圖!睹穹ǖ洹酚幸粋核心原則——意識自治,該原則可以說是民法的核心和靈魂,民法典的七篇正是通過這樣一個核心和靈魂貫穿起來的。作為法律常識,公權力的行使不可以放棄,但是私權力除了生命權都是可以放棄的。公法是不可以違反的,民法是可以依循自愿原則的!睹穹ǖ洹返谖鍡l“民事主體從事民事活動應當遵循自愿原則,按照自己的意識設立變更終止民事法律關系。”《法國民法典》第1103條有這么一條規定,依法締結的合同在締約方之間有相當于法律的效力,也就是說兩個人之間簽訂的合同,相當于法律甚至超越法律,只要不違反國家的強制性規定或違反公序良俗。民法和其他法律的區別在于當事人通過自主意識表達,法律行為可以為自己立法,這是民法和其他法律最核心的區別。
            針對民法典的第369條,筆者查閱了參與《民法典》編纂的楊立新教授主編的《〈中華人民共和國民法典〉條文精釋與實案全析》一書,該書對第369條的解釋認為,如果雙方當事人在設立居住權合同上,對上述義務另有約定的,依照其約定處理。那么我們可以認為,居住權實際上在設立時是可以約定允許轉讓、出租和繼承的。
            同時由于農房是可以由非農村集體組織成員繼承的,這就可以保證所附著的房屋所有權是可以持續的,居住權人也可以和農村房屋的所有人約定,農村房屋所有人死亡的通過法律手續將該房屋由居住權人繼承,實現房屋所有權的轉移。
            四、基于居住權的融資將會大力發展
            根據人民銀行統計,截至2018年末,試點地區農民住房財產權抵押貸款余額為306億元,同比增長41.6%,累計發放575億元。這個額度和城市住房抵押貸款余額55萬億相比可以忽略不計,而且這種農村房屋抵押通常只能抵押房屋的建筑物價值,而不是整個房屋含宅基地使用權的不動產價值。農民住房財產權抵押貸款之所以不活躍主要是因為農房的處置存在問題,農房處置障礙歸根結底是宅基地使用權的身份資格限制問題,《民法典》新創設的居住權可以避開宅基地的問題,直接在房屋所有權上設立居住權,可以通過益物權實現房屋使用價值的流動,達到了押抵房屋產權流動的效果。
           未來基于農村房屋財產權抵押的融資業務會大量增長,農村住宅評估需求也會相應的增加,我們可以拭目以待。農村住宅評估就不會像現在一樣,僅僅只考慮房屋的所有權價值,而更多的是要體現房屋區位的不同,F在從四川德陽農房轉讓過程當中,已經明顯看出位置地段環境的差異,位置是影響農房轉讓價值的最大因素,農房抵押評估技術規范也將進行相應的修改,與時俱進。關于未來農房居住權的評估與抵押評估,將做專門的探討。
            農房居住權作為一種用益物權是對房屋占有使用的權能,那么從上文分析,無償設立的居住權不允許轉讓、繼承,有償取得并已經支付了相應對價的居住權可以轉讓、可以出租,也可以繼承,實際上具有處分權能,也就有了處分交易價值。那么從理論上講,居住權是可以設定抵押擔保的,居住權也可以通過抵押擔保獲取融資。
            經過上述分析,我認為《民法典》居住權創設可能將成為實現農村宅基地三權分置的一個途徑。
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